Kementerian Lingkungan Hidup

Republik Indonesia

Pengalaman implementasi berbagai instrumen pengelolaan lingkungan hidup, utamanya AMDAL, menunjukkan bahwa meskipun AMDAL sebagai salah satu instrumen pengelolaan lingkungan cukup efektif dalam memasukkan pertimbangan-pertimbangan lingkungan dalam rancang-bangun proyek-proyek individual, tapi secara konsep pembangunan menyeluruh, instrumen AMDAL belum memadai dalam memberikan jalan keluar terhadap dampak lingkungan kumulatif, dampak tidak langsung, dan dampak lingkungan sinergistik.

Saat ini, pergeseran orientasi kebijakan pengelolaan lingkungan telah mengarah pada intervensi di tingkat makro dan pada tingkat hulu dari proses pengambilan keputusan pembangunan. Esensinya adalah bahwa kerjasama antar pelaku pembangunan dalam mewujudkan pembangunan berkelanjutan akan lebih efektif apabila lebih fokus pada upaya pencapaian pembangunan berkelanjutan pada tingkat makro/nasional daripada terbatas pada pendekatan di tingkat proyek.

Dalam konteks pergeseran strategi mewujudkan pembangunan berkelanjutan inilah peran KLHS menjadi penting. Implementasi KLHS juga diharapkan dapat mengantisipasi terjadinya dampak lingkungan yang bersifat lintas batas (cross boundary environmental effects) dan lintas sektor.

Penanganan dampak lintas wilayah dan lintas sektor ini diharapkan dapat menjadi jalan keluar atas permasalahan lingkungan hidup yang cenderung makin kompleks dengan dilaksanakannya, atau lebih tepatnya, distorsi pelaksanaan Undang-Undang No. 34 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Daerah.

Dengan demikian, KLHS seharusnya tidak diartikan sebagai instrumen pengelolaan lingkungan yang semata-mata ditujukan pada komponen-komponen KRP, tapi yang lebih penting adalah sebagai suatu cara untuk meyakinkan bahwa implikasi pelaksanaan KRP terhadap lingkungan hidup telah dijadikan pertimbangan dalam setiap tingkatan pengambilan keputusan, dan dengan demikian, keberlanjutan pembangunan dapat lebih terjamin (Annandale dan Bailey, 1999).

Dengan kata lain, secara substansial, KLHS merupakan suatu upaya sistematis dan logis dalam memberikan landasan bagi terwujudnya pembangunan berkelanjutan melalui proses pengambilan keputusan yang berwawasan lingkungan.

KLHS dan Proses Pengambilan Keputusan

Pengalaman proses pengambilan keputusan menunjukkan bahwa ketidakpastian, kesenjangan informasi dan kendala kognitif merupakan fenomena umum yang melatarbelakangi kegagalan pengambilan keputusan/kebijakan pembangunan berkelanjutan. Dalam konteks ini, ketidakpastian terbesar adalah dalam memprakirakan besarnya dampak LH yang timbul sebagai akibat implementasi KRP.

Pelaksana pembangunan atau pengambil kebijakan pembangunan yang berbeda mengacu pada atau memberikan interpretasi terhadap KRP secara berbeda pula sehingga menimbulkan persoalan dalam memprakirakan besarnya dampak. Dalam hal ini, teori proses pengambilan keputusan menawarkan pendekatan yang mampu mengdeskripsi dan memahami setiap konteks pengambilan keputusan serta cara pelaksanaan KLHS.

Ide yang melatarbelakangi pelaksanaan studi KLHS adalah cara berfikir dan/atau proses pengambilan keputusan rasional dalam melaksanakan pembangunan. Kecilnya partisipasi publik dalam proses pengambilan keputusan pembangunan dan tidak terkendalinya tingkat keruskan LH mulai dipertanyakan secara luas sehingga mengilhami pengembangan instrumen pengelolaan LH seperti AMDAL dan kemudian KLHS.

Melaksanakan perencanaan rasional atau pengembilan keputusan secara rasional terhadap keputusan-keputusan yang bersifat strategik (KRP), seperti dilakukan dalam studi KLHS jauh lebih komprehensif bila dibandingkan dengan studi analisis LH pada tingkat proyek (AMDAL).

Dalam studi KLHS, nilai-nilai dan kompleksitas persoalan harus difahami dengan baik apabila mengharapkan aspek LH menjadi salah satu faktor yang harus dipertimbangkan dalam proses pengambilan keputusan. Pengembangan kriteria untuk analisis pengambilan keputusan adalah penting untuk menguatkan secara sistematik peran nilai-nilai sosial dan non-sosial (alam) dalam pelaksanaan pembangunan.

Apabila fungsi KLHS adalah untuk memperbaiki proses pengambilan keputusan pembangunan, maka diperlukan kriteria untuk identifikasi kelemahan dan kesalahan dalam proses pengambilan keputusan. Oleh karenanya, KLHS mempersyaratkan kriteria yang didasarkan pada persepsi nilai-nilai masyarakat terhadap LH.

Dalam hal ini, persoalan yang muncul adalah bukan coal apakah terkait dengan pandangan subyektif dalam proses pengambilan keputusan, melainkan lebih pada apakah pandangan­pandangan masyarakat tersebut telah diakomodir dan diartikulasikan secara transparan dalam proses pengambilan keputusan.

Untuk dapat merespons secara memadai terhadap variasi faktor-faktor lokal yang mempengaruhi bagaimana keputusan dibuat, kerangka kerja KLHS harus diupayakan sedemikian sehingga mampu beradaptasi pada kondisi lokal serta bersifat kontekstual. Pendekatan ini seringkali disebut pendekatan “contingency/’ perencanaan LH. Suatu pendekatan pengelolaan LH yang sangat diperlukan di wilayah dengan variasi karakteristik sosial-ekonomi dan biofisik tinggi.

Untuk memudahkan pelaksanaan KLHS dalam mewujudkan pembangunan berkelanjutan, utamanya dalam perencanaan tata ruang, panduan ini diharapkan dapat membantu terwujudnya pembangunan yang berwawasan lingkungan.

KLHS dalam Perencanaan Tata Ruang

Efektivitas KLHS sebagai instrumen pengelolaan LH menuju pembangunan berkelanjutan karena kajian lingkungan tersebut dilaksanakan pada tahap awal proses pengambilan keputusan perencanaan pembangunan. Pada tahap awal ini terdapat berbagai alternatif yang belum tertutup oleh keputusan tertentu. Dengan demikian, sebuah studi dampak lingkungan atas KRP memberi kesempatan untuk memasukkan aspek LH dalam proses perencanaan pada tahap sangat awal sehingga dapat sepenuhnya memprakirakan dampak lingkungan potensial, termasuk yang bersifat kumulatif jangka panjang dan sinergistik, baik pada tingkat lokal, regional, nasional maupun global (Lee dan Walsh, 1992; Partidario, 1996; Annandale dan Bailey, 1999; Therivel, 2004).

Dengan kata lain, KLHS bergerak di bagian hulu dari suatu proses pengambilan keputusan, yaitu KRP. Untuk memudahkan pemahaman KLHS, berikut ini adalah definisi KLHS yang digunakan sebagai acuan. Definisi serupa, tapi berbeda perspektif dan penekanannya dapat dilihat sebagai berikut:

“SEA is a systematic process for evaluating the environmental consequences of proposed policy,plan, or program initiatives in order to ensure they are fully included and appropriately addressed at the earliest appropriate stage of decision-making on par with th economic and social considerations” (Sadler dan Verheem, 1996).

Definisi tersebut menunjukkan bahwa Skala sasaran kajian KLHS lebih luas daripada instrumen pengelolaan LH lain, misalnya AMDAL karena analisis dampak KRP mempunyai implikasi dampak lebih luas/makro. Selain itu, KLHS fokusnya adalah pada tataran konsep dan bukan pada tataran disain teknis yang bersifat fisik. Yang terakhir ini menjadi tekanan/fokus studi AMDAL.

Kata “stratejik” dalam KLHS menjadi kata kunci yang membedakan antara instrumeninstrumen pengelolaan lingkungan yang telah dilaksanakan dan instrumen KLHS. Istilah “stratejik” dalam konteks KLHS secara umum dapat diartikan secara konseptual berkaitan dengan “akar” permasalahan yang harus menjadi fokus kajian lingkungan yang dilakukan, yaitu proses dan hasil pengambilan keputusan. Pengertian “stratejik” dalam KLHS pada umumnya berasosiasi dengan tiga hal berikut (Partidario, 1994):

  1. strategis dalam konteks pengambilan keputusan;
  2. keberlanjutan proses pengambilan keputusan, yaitu proses penyempurnaan KRP secara terusmenerus;
  3. fokus pada manfaat hasil keputusan, merujuk pada beragamnya alternatif pilihan KRP dalam proses perencanaan pembangunan yang bersifat “strategis”.

Pertanyaannya adalah: pilihan KRP apa yang mungkin dilakukan untuk menangani satu persoalan khusus atau kebutuhan yang spesifik?; konsekuensi lingkungan apa yang akan terjadi sebagai respons dari pilihan tersebut?, dan pilihan KRP mana yang dari segi lingkungan terbaik? Jawaban pertanyaanpertanyaan ini jauh lebih penting (dari kepentingan lingkungan) daripada menunjukkan rencana kegiatan yang akan dilakukan, kemudian mempertanyakan: dampak lingkungan apa yang akan terjadi? Kasus yang terakhir adalah pola pendekatan yang dilakukan dalam AMDAL.

Proyek Pilot Ciayumajakuning dan kota lainnya

Pembangunan Berkelanjutan yang menjadi arus-utama (main-streaming) bagi pembangunan di Indonesia sebagaimana yang diamanahkan dalam Rencanan Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) adalah merupakan konsep atau pemikiran yang tidak dapat begitu saja didefinisikan secara kaku (rigid), seperti yang disampaikan oleh Jacquet (2009):

“Sustainable Development is, above all, a social and political concept. It cannot be decreed, and cannot be defined by purely scientific methods. Against a backdrop of increasingly precise but still incomplete scientific research, sustainable development is being carried forward by groups who have their own value systems and interests and who are negotiating to define what theworld id or should be”.

Dengan pengertian di atas, maka KLHS yang bertujuan untuk mewujudkan kapasitas pembangunan berkelanjutan di tingkat daerah. Pendekatan penerapan eksplorasi aspirasi publik seperti yang diterapkan pada percontohan di Ciayumajakuning diharapkan menjadi satu pendekatan yang wajar dalam kerangka KLHS. Lebih dari itu pola kegiatan penerapan tahapan KLHS di daerah pilot Ciayumajakuninggardang dan Cekungan Bandung memungkinkan untuk direplikasi sebagai model penerapan KLHS berbasis partisipasi masyarakat.

Kegiatan percontohan di Ciayumajakuning-gardang dan Cekungan Bandung dirancang untuk menjadi asupan bagi perumusan Peraturan Gubernur (PerGub), Perda (Peraturan Daerah) dan rumusan RTRW bagi pengelolaan hutan lindung dan pengelolaan sumber daya air.

Sementara itu percontohan di Kartamantul ataupun Kota Bima, yang juga memfokuskan pada masalah pengelolaan sumber daya air menggunakan pendekatan yang lebih konvensional dalam mengkaji hasil kerja KLHS. Contoh terakhir merupakan kegiatan penilaian terhadap hasil penerapan KLHS. Dalam menilai hasil KLHS di Kartamantul dan di Kota Bima digunakan kerangka kriteria yang dikembangkan oleh IAIA (International Association for Impact Assessment). Hasil KLHS dan reviewnya dapat dimanfaatkan untuk proses penguatan rumusan RTRW yang sedang dalam proses legislasi.

Sejumlah hambatan ditemui saat pelaksanaan pilot dimasing-masing daerah pilot. Hambatan yang utama dari pelaksanaan KLHS ini disebabkan oleh:

  1. Tidak mudahnya menyusun jadwal keterlibatan stakeholders (para pemangku-jabatan) dalam satu kelompok diskusi.
  2. Belum seragamnya pemahaman dan manfaat konsep KLHS 3. KLHS baru diterima secara terbatas dan belum sepenuhnya diakomodir dalam Acuan Kerja (berupa ToR) operasional di tingkat Pemerintah Daerah.

Dari pelaksanaan pilot project di tahun 2008 banyak hal patut diapresiasi. Di DI Yogyakarta, pemerintah propinsi berinisiatif melaksanakan kajian lingkungan hidup strategic bagi perbaikan proses perencanaan pembangunan. Inisiasi ini tidak berhenti pada tahapan penapisan (screening) dan pelingkungan (scooping), namun juga berlanjut pada tahapan selanjutnya. Hasil kajian KLHS telah dipaparkan kepada Gubernur DIY. Pada Tahun Anggaran 2009, KLHS diperluas untuk Kulonprogo dan Gunung Kidul dan telah dianggarkan melalui alokasi anggaran propinsi.

Inisiasi pilot project di Kota Bima berasal dari Pusat Pengelolaan Lingkungan Hidup (PPLH) regional Bali Nusa Tenggara. Kegiatan pilot ini tidak hanya dimanfaatkan untuk menguji coba instrumen KLHS, akan tetapi dipergunakan juga untuk mensosialisasikan penggunaan instrumen serta membangun kapasitas internal PPLH

Sedangkan bagi Kota Bima, mendapatkan manfaat langsung dalam perbaikan perencanaan pembangunan mereka serta mendapatkan pendampingan dan alih pengetahuan dari para ahli nasional.

Dalam pelaksanaan pilot project Ciayumajakuninggardang dan Cekungan Bandung, pemerintah propinsi sangat berkomitmen untuk mendampingi dan mensosialisasikan proses dan hasil kajian. Untuk tindak lanjut, pemerintah propinsi telah berkomitmen untuk meneruskan proses ini sampai penerbitan SK Gubernur dan memfasilitasi dan mendampingi pemerintah kota/kabupaten dalam mengoperasionalisasikan KRP mengenai pengelolaan hutan lindung dan pengelolaan sumber daya air.